新时代完善刑事立案监督工作几点思考

李露露*

【内容摘要】党的十九大报告作出中国特色社会主义进入新时代的重大战略判断，且随着监察体制改革，反贪等职能、人员的转隶，新时代检察工作面临新要求新挑战。但诚如张军检察长在大检察官研讨会上所讲，转隶就是转机，要在转机中推动新时代检察工作创新发展，坚持检察机关的宪法地位，充分发挥法律监督职能。刑事立案监督虽处于我国法律监督体系的首位，在刑事诉讼过程中占据重要地位，然而在司法实践中，检察机关在刑事立案监督方面仍然面临一些困境，导致其监督效果不尽如人意。本文从论述立案监督的内涵及价值出发，立足我国立案监督的立法现状，分析当前出现的问题，分析成因，从而提出相应的解决对策，以求对此项工作有所裨益。

【关键词】法律监督  宪法地位  立案监督  现状   问题   对策

引言

2016年12月25日，全国人大常委会作出在北京、山西、浙江三省市试点国家监察体制改革的决定，至此监察体制改革正式拉开帷幕。随着宪法修正案和监察法的审议通过、国家监察委员会的成立，我国监察体制改革已进入深水区。而监察体制改革，作为一项对职务犯罪侦查权重新配置与调整的重大制度改革，无疑给检察机关带来了根本性、系统性的影响。

但众所周知，新的宪法修正案并没有因监察体制改革而改变检察机关作为法律监督机关定位，所以说检察机关的职务犯罪侦查权的虽被剥离，但是其他法律监督职能并未受到影响。监察体制改革全面推进实施的大背景下，检察机关需要调整职权重心，改变诉讼型检察职权运行模式，并将重心放在监督上，着力做强做实法律监督主责主业，强势回归宪法上国家法律监督机关之定位。诚如张军检察长在大检察官研讨会上所讲，转隶就是转机，要在转机中推动新时代检察工作创新发展，坚持检察机关的宪法地位，充分发挥法律监督职能。而刑事立案监督处于我国法律监督体系的首位，其作为刑事诉讼监督的起始环节，对于保证整个法律监督体系高质量、高效率运转，其意义显得尤为重大。但刑事立案监督在司法实践中，客观上在一直在被忽视中弱化，存在立法不完善、线索渠道不畅通、检察干警履职能力不达标等问题，并未实现最初设立该制度的立法意图。

因此，建立健全形式立案监督制度，形成完善、可操作性强的立案监督体系，使其真正发挥出监督的实质作用，是检察机关实现回归和加强法律监督机关之宪法地位这一目标的必要要求。本文从论述立案监督的内涵及价值出发，立足我国立案监督的立法现状，分析当前出现的问题，分析成因，从而提出相应的解决对策。

一、刑事立案监督概述

（一）刑事立案监督概念

对于刑事立案监督的概念，学术界存在广义和侠义之分，尚未形成统一定论。从侠义上来讲，刑事立案监督仅仅指是人民检察院对公安机关应当立案的案件没有依法立案，不应当立案侦查而立案，以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。从广义上讲，刑事立案监督是指检察机关对刑事立案主体立案行为的合法性进行监督，即所有具有刑事立案权的刑事立案机关均属于刑事立案监督的范畴。

对比两种观点，笔者更倾向于从广义上定义刑事立案监督。原因如下：从侠义的角度定位刑事立案监督的含义，把立案监督对象仅局限为公安机关，但根据相关立法规定，除公安机关外其他主体如监察委员会、法院等部门也具有刑事立案权，如单单只监督公安机关刑事立案，由于监督对象与监督范围过于狭隘，其它主体无法得到有效监督，会导致刑事立案监督的实质作用无法充分发挥出来。而第二种观点对检察机关刑事立案监督对象和范围的理解和把握更加全面、深刻，与我国相关的刑事司法制度更契合。

所谓刑事立案监督的主体特指检察机关，客体为刑事立案活动，对象为具有刑事立案权的国家机关。根据相关法律规定，拥有刑事立案权的国家机关除公安机关，还包括法院、国家安全机关、监狱等。此外，根据新《监察法》第39条之规定，监察机关对于涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，应按照规定的程序办理立案手续。所以对于监察机关立案活动理应纳入检察机关刑事立案监督对象范围内，但目前有关法律法规对此并无予以明确规定。所谓刑事立案监督的范围是指对刑事立案行为是否合法进行监督。而刑事立案行为并不是单一指应立未立或不应立而立，而应该包含刑事立案主体受理、审查立案材料、审批、决定立案等一系法律行为。

（二）刑事立案监督的理论价值

任何法律制度都必定有其自身的价值，法律制度正是在体现其自身价值的过程中实现其所要完成的任务。《刑事立案监督有关问题的规定》（试行）中明确指出刑事立案监督的任务是确保依法立案，防止和纠正有案不立和违法立案，依法、及时打击犯罪，保护公民的合法权利，保障国家法律的统一正确实施，维护社会和谐稳定。可见，刑事立案监督的任务正是其价值的体现。

1、通过制约立案权确保依法立案的价值

“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”权力如果得不到相关配套制度的有效制约和监督，其结果必然是权力的滥用和腐败的滋生蔓延。刑事立案作为我国刑事诉讼的开端，决定着我国刑事诉讼活动启动与否，关系到当事人的权益、法律的权威等事项，为防止享有立案监督权主体滥用立案权，由检察机关对立案活动进行监督，确保依法立案是十分必要的。

2、保障公民合法权利的价值

刑事立案关系着公民的切身权益，因此，对拥有立案权力的主体行使权力时是否合法进行监督，旨在防止其滥用手中权力侵害当事人基本权益。检察机关通过对刑事立案活动的监督，能够有效避免立案权的滥用而造成的当事人权益的损害，同时也有助于及时、准确、有效打击犯罪，刑事立案监督制度充分体现了尊重和保障人权这一宪法原则。

3、维护社会公正，促进社会和谐稳定的价值

保证保证刑事立案活动的合法公正是设立刑事立案监督制度的目的，检察机关对刑事立案活动及时有效的监督，有助于确保立案活动依法进行，实现维护公正的价值目标，这也充分体现了新时代中国特色社会主义深化依法治国实践，建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法的要求，有利于促进社会和谐稳定发展。

二、我国刑事立案监督的立法现状

我国宪法规定，检察机关是国家法律监督机关，刑事立案监督根源于我国根本大法宪法的授权。作为处于我国基本法律地位的《刑事诉讼法》也明确了检察机关刑事立案监督的权力。《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）专门用一个章节对我国刑事立案监督制度的基本内容作了规定。此外，最高人民检察院、公安部联合印发了《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行) 》、最高人民检察院侦查监督厅印发的 《侦查监督部门实施刑事诉讼法若干问答》等对刑事立案监督制度也作了相关的规定。

值得注意的是，自2014年最高人民检察院部署开展破坏环境资源犯罪专项立案监督活动和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动（简称两个专项立案监督活动）以来，各级检察机关围绕工作重点切实加强立案监督工作机制不断加大对破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪及背后职务犯罪的打击力度取得了阶段性成果，并分别于2015年、2017年出台了《国家食品药品监管总局、公安部、最高法、最高检、国务院食品安全办 食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》《环境保护部、公安部、最高检 环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，上述两工作办法为检察机关开展两个专项立案监督工作提供了法律依据以实施细则。推行专项立案监督机制重点突出、行业针对性较强，进一步健全了行政执法与刑事司法衔接工作机制，增强了检察机关对于环境、食品与药品行业领域涉嫌犯罪立案活动的监督，对于完善我国刑事立案监督工作具有重要的意义。

综上，我国的刑事立案监督是以《宪法》、《刑事诉讼法》的规定为统领，再加上《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行) 》以及《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）等相关司法解释，构成了我国立案监督体系。但不可否认，我国有关刑事立案监督方面的立法并不完善，存在诸如立案监督程序不健全、监督对象不全面、监督范围不明晰以及监督手段不够硬等问题，制约着我国刑事立案监督在实践中的发展，致使检察机关法律监督职能未能得以充分展现。

三、我国当前刑事立案监督工作出现的问题

自刑事立案监督制度设置实施至今,不可否认,它在规范侦查机关立案活动、保障公民合法权益及维护司法公正等方面取得了一定的成果。尤其近年来，检察机关对法律监督工作越来越重视，刑事立案监督得到有效的提升。但随着中国特色社会主义进入新时代，对检察工作做出了新的更高要求，对标新时代新要求，刑事立案监督工作仍面临一些问题亟需解决。

（一）相关立法不完善

1、立案监督对象不全面

根据我国现行刑事诉讼法的规定，立案监督的对象仅限于公安机关。但如前文所述，拥有刑事立案权的国家机关除公安机关，还包括监察委员会、法院、国家安全机关、监狱等。显然，现行法律关于刑事立案监督对象的规定与刑事立案监督权的理论涵义及其制度设置的目的不相吻合。

2、立案监督范围不统一

2010年最高检、公安部联合印发的《关于刑事立案监督有关问题的规定》，该规定将刑事立案监督的范围扩展到应当立案而不立案、不应当立案而立案。但2012年对我国刑诉法进行修订时，并未将不应当立案而立案纳入到立案监督范围内，仍是沿用之前的法条内容，仅仅明确了对公安机关应当立案而不立案进行监督。不仅如此，查阅有关刑事立案监督监督规定的法律法规发现，所有规定对于监督范围的问题均未明确统一。虽然这涉及到法律位阶高低的问题，但在司法实践中，监督范围未统一明确，导致检察机关在开展立案监督工作实践中，遇到不少困境和助力。

3、立案监督手段不够硬

刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力，有错必究、有错能究、有错早究，而我国当前的立案监督是一种恰恰弱效力监督。《最高检、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》赋予检察机关对公安机关不立案或者不立案理由有调查核实权，在监督立案后三个月内未侦查终结的可以向公安机关发《立案监督催办函》，享有对公安机关立案催办权。而刑事诉讼法也只是赋予检察机关询问公安机关不立案理由和通知公安机关立案的权力，同样都未在立法层面赋予检察机关相应的惩罚权。正是由于约束和惩戒手段的缺失，即使侦查机关并不遵照执行法律法规相关规定，也不需要承担任何后果，相关规定的威慑力大大降低。在惩罚性规定缺失的情况下，侦查机关大多数情况下会对监督机关发出的催办函、要求说明不立案通知等决定采取消极态度甚至置之不理，因为采取此种做法既可以依旧按照自己部门的意志行事，同时也需要承担任何责任，纵使最终在检察机关或者相关部门的施压下被追究起来，只要能够依照检察机关的意见予以办理就皆大欢喜。

（二）线索渠道不畅通

近几年来，随着各级检察机关对立案监督工作的重视，检察机关办理的刑事立案监督案件数量有所增加，但“巧妇难为无米之炊”，立案监督线索来源少且渠道有限也是不争的事实。目前，检察机关关于刑事立案监督线索来源渠道有三种：一是当事人、被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关的控告、申诉和举报；二是在审查批捕、审查起诉中主动发现；三是依托行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）机制，监督行政机关将涉嫌犯罪的案件移送公安机关立案侦查。但从实践中来看，以上三种线索来源都存在一些问题导致了立案监督线索渠道不畅通、案件线索流失严重。

首先，由于检察机关在司法实践中缺乏与人民群众的沟通、有关法律监督职能的宣传活动及力度不到位等原因，致使人民群众对于检察机关立案监督职能范围内容并不了解，所以当事人在权利遭受侵害时有可能并不求助于检察院。

其次，实践中要发现立案监督线索需要办案人员具有敏锐的洞察力、较高的责任心及较强的专业素质，检察机关通过审查侦查机关案卷材料，从中发现立案监督线索的情况也比较困难。

最后，虽然检察机关借助“两法衔接”平台，发挥监督职能，监督行政执法机关在办理行政处罚案件中涉嫌犯罪的案件移送公安机关立案，有效的拓宽了立案监督线索来源。但由于“两法衔接”机制尚不完善,存在执行不到位、移送和接收案件程序不明确等问题，导致大量的案件出现“以罚代刑”或者拖延移送最后不了了之的情形,这在很大程度上影响检察机关刑事立案监督工作的开展。而且在实践中，部分行政执法机关认为检察机关开展立案监督活动妨碍其权力的行使，增加其工作负担，导致虽表面上积极配合，但实际上对该项工作存在消极甚至抵触情绪。此外，检察机关人员对于行政执法的工作流程及法律法规不熟悉，也会影响监督的效果。

（三）履职能力不达标

检察机关作为国家的法律监督机关，想要充分发挥监督职能作用，聚焦监督主责主业，检察干警的履职能力是关键。但在实际工作中，检察干警对于刑事立案监督这一职能的认识有偏差，缺乏主动性，履职能力有待提高。第一，思想上没有充分意识到刑事立案监督制度的意义及重要性，在人少案多的情况下，往往把主要精力放在批捕、起诉工作上，从而忽视了立案监督这一法律监督职能，甚至有部分检查人员认为履行立案监督职能会影响检察院与被监督机关的之间的关系，对于立案监督工作态度消极，。第二，业务素质能力不足，不利于主观能动性的充分发挥。对立案监督相关法律不熟悉，发现案件线索或拓宽案件线索渠道的能力不强，导致无法及时有效地发现立案监督案件线索，造成立案监督工作一直处于“被动”状态。

四、完善我国刑事立案监督工作的对策

（一）完善立法

为贯彻党的十九大精神、贯彻党中央全面从严治党、深化司法、监察体制改革的重大部署，我国刑事诉讼法将迎来第三次修改，在关注与监察法衔接机制等问题的同时，希望届时新修改的刑诉法能够对于刑事立案监督制度有关问题作出进一步明确细化的规定，使其更好的发挥本质作用。

1、明确监督范围

目前，《刑事诉讼法》只是将检察机关对应当立案而不立案的案件实行法律监督，对于不应当立案而立案的案件是否纳入监督并没有明确的规定。但是在当前人权保障呼声越来越高的情况下，保护公民最基本的人权不受到非法的侵害是司法最应该具备的效力之一，因而应当在刑事诉讼法中明确规定检察机关对不应当立案而立案侦查的案件也享有立案监督权。

此外，根据《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，刑事立案监督除了要加强对侦查机关应当立案而不立案的监督、不应当立案而立案的监督外，还要建立和完善“两法衔接”机制，加强行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移送以及侦查机关受理移送后的处理情况进行监督。所以要在立法层面推进检察机关全面依法履行刑事立案监督职能，同步构建更加完整、严密的刑事立案监督体系，除了将应当立案而未立案、不应当立案而立案纳入检察机关立案监督范围外，还需要对行政执法机关移交涉嫌犯罪案件及后续处理情况进行监督。

2、扩大监督对象

根据刑诉法及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，我国刑事立案监督所针对的对象主要是公安机关和检察机关自侦部门。

但享有刑事案件立案侦查权的部门不仅仅是公安机关，法院、国家安全部门、监狱、海关缉私部门以及军队保卫部门等均享有刑事立案权。虽然职务犯罪侦查权已转移至监察委员会，而监察委员会作为新时代廉政建设和反腐斗争的主力军，为防止其权力被滥用，更好的发挥监委会这一价值，由检察机关继续对其职务犯罪案件的立案活动进行有效的监督，促使其完成监督的使命是很有必要的。

综上，刑事立案的监督对象是绝不能仅局限在公安机关，只有将一众享有刑事立案权的主体纳入到刑事立案监督的范围之中, 弥补刑事立案监督这一“空白区”，形成一个完整的刑事立案监督效力的辐射面,才能完全发挥刑事立案监督制度的价值，满足当前司法实践的需求。

3、强化立案监督手段

如前所述，作为刑事立案监督主体的检察机关，由于其监督手段不够强硬，使得刑事立案监督程序陷入了“软监督”的闲境,无法得到预期的效果。要增强检察机关立案监督刚性和效果，就必须要强化立案监督的手段。首先要完善检察机关调查权。“在立案监督活动中,没有调査权,检察院就无法获得关于公安机关立案活动是否合法的材料,监督也就无从谈起”。“一个权力主体只有依法获取另一个权力主体相关行为信息,才能对其行为的合法性或合规性进行判断,也才能确定是否启动弹劾程序或监督程序。”因此应从立法上赋予检察机关对立案主体的案卷材料等享有调查权，据此进一步调查刑事立案活动中的违法行为。其次，为了使检察机关的刑事立案监督不被归于“劝告”或“建议”类,我们还应当为刑事立案监督配置惩罚权，以此增加监督的“刚性”，达到规制享有立案权的机关做到依法立案的目的。

（二）拓宽立案监督线索渠道

拓展立案监督线索渠道，不仅要加强普法宣传，使人民群众了解、 掌握法律赋予检察机关的监督职能，还需要完善相关机制，加强专项立案监督活动。

1、进一步完善两法衔接机制

行政执法机关在办理行政处罚案件中涉嫌犯罪的案件移送公安机关作为刑事立案监督案件线索的来源之一,对于拓宽立案监督线索来源具有重要意义，但由于两法衔接机制存在的问题导致其运行不畅，需进一步完善。

一是以完善制度为措施，彻底规范行政执法机关的执法行为。明确行政机关向司法机关移送案件的标准、流程、形式等， 完善和规范了行政机关向检察机关信息备案、 案件移交的程序， 建立检察机关介入机制及会议信息通报制度。

二是加强检察机关与工商、税务、国土、环保、烟草、食药监等行政执法部门之间在工作机制上的联系和衔接,建立行政执法与刑事司法衔接的长效机制,如联席会议、案件咨询、线索移送、信息共享等机制,以便检察机关及时了解行政执法机关移送案件中涉及的立案监督案件线索。

三是在建立相关机制的基础上，检察机关对案件适时提前介入，一方面可积极引导行政执法部门取证，保障取证质量，为案件进入后续诉讼程序打基础。另一方面通过提前介入的方式，可更加直接、及时对行政执法涉嫌犯罪案件移送整个过程实施监督，将事后监督变事中监督，充分发挥立案监督职能。

2、积极开展两个专项立案监督活动

最高检部署开展“两个专项立案监督活动”旨在监督行政执法机关移送一批涉嫌犯罪案件、监督公安机关立案侦查一批涉嫌犯罪案件、严肃查办一批相关职务犯罪。实践证明，检察机关开展两个专项活动以来，在拓展立案监督线索方面取得了一定的成效。接下来，各地检察机关要加强对两个专项活动的认识，切实提高责任感、使命感和紧迫感，接续依托“两法衔接”机制，充分发挥信息共享平台作用，参照食药品、环境保护衔接工作办法，通过查询信息共享平台，走访行政执法机关并查询档案、关注新闻报道和网络舆情动态等方式，全面深挖监督线索，拓展案源。此外，《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》以及《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》对于解决司法办案和立案监督工作中的瓶颈问题有重要意义，检察干警要认真学习贯彻，提升业务素质能力，增强法律监督底气。

（三）更新观念、提升监督能力

检察机关作为刑事立案的监督主体，自身应当及时更新法治观念、强化监督意识，以更好的保障人权，从检察机关领导到办案干警，都应当充分认识到刑事立案监督工作的重要性，应当充分地履行自己的法定职责，因为这关乎我国有效打击犯罪保障人权，事关公平正义，和谐社会建设。因此，检察机关首要的任务就是更新自身的法治观念，从思想上提高监督意识。其次，在更新法治观念、加强责任意识的同时，要需要检察干警从以下三个方面提升自我监督能力。一是提高自我学习的能力，提升业务素质，增强监督底气。尤其是行政机关涉案移送活动的监督，需要检察干警熟悉各类行政执法机关工作流程，相关行政法律法规，在面多案件多任务重以及检察机关对于此类内容并没有开展培训学习的情况下，检察干警必须加强自我学习，做到自身业务素质够硬、在行使立案监督权时才能更有底气、凸显监督的效果。二是提升调查核实的能力。对于监督事项，不能等、靠、要，更不能完全寄希望于监督对象的配合，只有不断提高检察官的调查核实能力，通过自我调查核实，发现事实真相，确保监督有理、有力、有节，才能实现监督效果最大化。调查核实能力的提升，有助于提高检察干警在办案过程中发现立案监督线索的能力，从而从根本上解决检察机关在办案中发现立案监督线索难的问题。三是提高沟通协调的能力。2018年7月25日张军检察长在大检察官研讨班上强调，监督的实质是启动法定的纠错程序，提醒、促进被监督者重新审视并自我纠正。要树立双赢多赢共赢的监督理念。想要实现这一理念，沟通协调是关键。这就要求检察干警在监督过程中，与监督对象保持良好的沟通协调，灵活运用多种手段。

（四）加强宣传力度

如前所述，人民群众对于检察机关立案监督职能的知晓度较低是造成立案监督线索渠道不畅的一个重要原因。但就目前形势而言，检察机关主要宣传重点仍是集中在扫黑除恶、公益诉讼、未成年权益保护等方面，对于检察机关立案监督职能的宣传活动次数普遍较少，宣传力度跟不上，该问题在基层检察院尤为突出。鉴于刑事立案监督在整个诉讼监督过程中的重要性，对于新时代检察机关聚焦监督主业的重大意义，在提高监督意识、重视立案监督职责的基础上，通过开展多种形式的宣传活动，加大对立案监督职能的宣传力度，使人民群众了解、掌握检察机立案监督的范围及内容，提升公众知晓度，鼓励群众主动检举、申诉，扩大立案监督的线索来源。