民事公益诉讼中支持起诉制度研究

汕尾市人民检察院    南彩丽*

内容摘要：民事公益诉讼中的支持起诉制度，强调的是民事公益诉讼中，人民检察院对法律规定的机关和有关组织提起诉讼的支持，文章主要是对民事诉讼法第五十五条规定的内容进行论述，分析支持起诉制度的内涵。通过与行政诉讼法目的、行政公益诉讼的目的等对比行政公益诉讼与民事公益诉讼在支持起诉上的差异，研究该制度在民事公益诉讼中的重要性。最后对比民事诉讼法第十五条支持起诉原则与第五十五条支持起诉制度的关系，加深对民事公益诉讼中支持起诉制度的理解。文章通过简要的分析，梳理了民事公益诉讼中支持起诉制度的相关内容，希望可以加深对民事公益诉讼中支持起诉制度的理解，为更好的开展民事公益诉讼添砖加瓦。

关键词：支持起诉 社会公共利益 民事公益诉讼

随着公益诉讼工作的不断展开，不论是民事公益诉讼，还是行政公益诉讼，都取得了初步成效。《民事诉讼法》《行政诉讼法》两部法律都增加了公益诉讼方面的内容，这是第一次为了同一个目的，两部法同时修改，明显可以看出公益诉讼的的重要程度。而支持起诉制度也是民事诉讼法修改的一大特点。本文通过对民事公益诉讼中支持起诉制度的研究，加深对民事公益诉讼的理解，通过对其内涵、重要性、以及与原则性制度的关系等方面进行简要分析。

一、民事公益诉讼中支持起诉制度的内涵分析

民事公益诉讼中支持起诉制度，具体规定在我国《民事诉讼法》第五十五条，对于这一制度的研究，将从这一法条规定入手，以其为出发点，进行关键词的简要分析，进而对其内涵进行论述。

《民事诉讼法》在2017年6月27日的第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了修改，而在此次修改中，第五十五条新增加了一款内容，从原来规定的“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，到新的规定中，将原来的条款作为第一款，增加了第二款的内容“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”从这一条款的改变中可以发现，其中新增加的即有支持起诉制度。支持起诉制度，是指法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼，在其提起诉讼时，人民检察院可以支持起诉。根据这一概念，可以分析出以下内容：

第一，诉讼的类型，针对的是污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。其中关键的是“损害社会公共利益”，将诉讼类型加以了限制，限制在公益范围之内。并且列举了污染环境、侵害众多消费者合法权益，以“等”结束，那么之后的诉讼类型要类似于这两类损害公益的程度。

第二，提起诉讼的主体，由法律规定的机关和有关组织，而并不是其他主体提起诉讼。当然还要注意的是在提起诉讼时，是择其一来起诉的，并不是两种一起都来提起诉讼，这样的理解是依照上述法律规定“前款规定的机关或者组织提起诉讼的”，提起诉讼时二者是“或者”的关系，不可能既有法律规定的机关提起诉讼，又有有关组织提起诉讼，进而由人民检察院对二者都进行支持，这是不可行的。另外提起诉讼主体的特定，一定程度上也是受其诉讼类型特定性所影响。

第三，“可以”的使用，支持起诉制度法律条文中有两处使用了“可以”，即《民事诉讼法》第五十五条第一款中的“可以向人民法院提起诉讼”和第二款“可以支持起诉”。第一个“可以”，即法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，而这样的使用也体现了上述提到的提起诉讼主体的特定性，也就是这里的“可以”指的是有权，即法律规定的机关和有关组织在民事公益诉讼中有权向人民法院提起诉讼，而不是其他一些机构、组织的，给予特定的主体以权限。第二个“可以”，即在规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉，这样使用，一方面给予人民检察院以选择的权限，人民检察院经过考量，认为不需要支持的，可以不支持，给予其决定权。另外一方面也是将支持的主体以确定，确定了只有人民检察院可以支持提起公益诉讼。两处都使用“可以”，也都体现了非强制性，不同于其他法律的强制性，具有刚性，这里的使用符合民法和民事诉讼法的柔性。

第四，人民检察院的角色定位，在支持起诉制度中，人民检察院定位于“支持起诉人”。对于“支持”一词的把握，在第五十五条第二款前半句，即“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”从这一部分提到了检察机关在符合条件的情况下是可以提起民事公益诉讼的，若是此处对“支持”进行广义分析，那么其是包含了检察机关直接参与到诉讼中，这是明显不符合法律规定的，法律规定就多此一举。所以，此处认为“支持”采取限定说，对“支持”一词作狭义分析，从侧面帮助，认为检察机关对法律规定的机关和有关组织是给予侧面帮助，而不能直接参与到诉讼中。同时结合支持起诉的方式，即根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条的规定，即提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等。也印证了这一点，检察机关的“支持”是侧面支持，不参与到诉讼中。

上述是对一些基础性问题的分析，接下来的分析是以问题为导向，从问题进入，即在支持起诉制度中要回答“谁来支持，为什么由它支持；谁被支持，为什么它能被支持”，这是研究民事诉讼中支持起诉制度内涵的关键。

第一，支持的主体是人民检察院，人民检察院能够支持的理由是：影响日益扩大的民事公益诉讼，是民法公法化趋势的重要表现。正是因为私权不足以救济民事领域的社会公共利益，才需要公法的介入。民事公益诉讼由检察机关介入，体现了国家对民事法律关系的强力干预。而支持起诉制度正是对强力干预进行了一定程度的弱化。而且因为民法的公法化，必须是，也应当是人民检察院来给予支持。当然这只是其一原因，还有另外的原因是在于民事公益诉讼所保护的权益，根据第五十五条的规定，可以明确看出民事公益诉讼保护的是社会公共利益，这一点也决定了由检察机关作为支持起诉制度的支持主体。人民检察院作为国家的法律监督机关，而且其依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，那么依据其这样的性质，其在支持法律规定的机关和组织提起民事公益诉讼时，对保护社会公共利益是有很大帮助的。检察机关的支持，具有权威性但是不具有强制性，这也是民事公益诉讼中支持起诉之制度的特点。

第二，被支持的主体是法律规定的机关和有关组织。能够被支持的理由，是两种法律规定的契合。上述提到了，诉讼类型特定，提起诉讼的主体也随之有了限定。例如环保组织，其作为有关组织为什么可以提起民事公益诉讼，这是相关法律予以了规定。即法律规定的机关和有关组织能够起诉，是法律规定的，作为民事公益诉讼的一方当事人，符合民事诉讼的特征。但是专业的事项，还是需要专业的人才能达到效果，尤其是公益诉讼更需如此，检察机关作为代表公益的权威，其能够支持也是法律予以规定。简而言之，两种法律的契合，是法律规定的机关和有关组织能够被支持。

当然依照第五十五条的规定，在没有法律规定的机关和有关组织没有提起诉讼的前提下，可以向人民法院提起诉讼。人民检察院也是可以提起诉讼的，但是有个前提就是在没有法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下，从另外一个角度思考，再次印证了支持起诉制度存在的必要性了。

二、民事诉讼中支持起诉制度的重要性

关于此项制度在民事公益诉讼中的重要性，主要通过以下与行政公益诉讼相关对比，进行论述，即通过分析为何行政公益诉讼中不存在支持起诉制度，而民事公益诉讼中存在支持起诉制度，论证民事公益诉讼中支持起诉制度的重要性。同时结合被支持起诉主体自身存在的一些不足，也需要被支持起诉等方面进行论证支持起诉制度存在的重要性。

一方面从对比的角度进行，即与行政公益诉讼对比，以支持起诉制度存在于民事公益诉讼中，而不存在行政公益诉讼中为中心进行论述；另外一方面从参与诉讼的被支持主体方面进行论述。

（一）与行政公益诉讼比较，支持起诉制度在民事公益诉讼中的价值

与行政公益诉讼相比较，民事公益诉讼中是有支持起诉制度存在的，进行比较研究，要解决的是，为什么支持起诉制度存在于民事公益诉讼，而不存在于行政公益诉讼中。这样分析，可以加深对民事公益诉讼中支持起诉制度重要性的理解。

从相应法条入手，先了解行政公益诉讼和民事公益诉讼在法条中的具体表述，我国《行政诉讼法》第二十五条规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。行政公益诉讼中起诉的主体有且只有人民检察院。根据民事诉讼法第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，在这样的情况下，人民检察院可以支持起诉。以这两个法律条文为基点，明显看出两种公益诉讼的不同，究其背后的原因。

而这里主要是以行政诉讼法、民事诉讼法的目的对比，以及行政公益诉讼、民事公益诉讼的目的对比为出发点，简要分析支持起诉制度在民事公益诉讼中存在的原因。

第一，行政诉讼法与民事诉讼法目的比较。

根据行政诉讼法的规定，其任务具体为：第一，就法院审理案件，即保证人民法院公正、及时审理行政案件；第二，就行政争议本身，即解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益；第三，针对行政机关，即监督行政机关依法行使职权。

根据民事诉讼法的规定，其任务是可以进行划分：就当事人而言，要保护当事人的诉讼权利；就法院而言，保证人民法院查清事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益。归根到底民事诉讼任务是为了当事人的权益。在民事诉讼中增加支持起诉制度也是为了保障当事人诉讼权益。

行政诉讼法与民事诉讼法的任务中侧重点不同，一个强调对行政争议的解决、对行政机关的监督，另外一个强调对诉讼权利的保护，支持起诉制度中，当事人主要是法律规定的机关和有关组织以及被告，检察机关并不直接当原告，这样其实有利于保护被告的权益，为了同时保护公共利益和被告的诉讼权利，民事诉讼中支持起诉制度是有必要的。

第二，行政公益诉讼与民事公益诉讼目的比较。

检察机关提起行政公益诉讼，目的是为了充分发挥法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。

检察机关提起民事公益诉讼，目的是为了充分发挥检察机关法律监督职能作用，并且督促法律规定的机关和有关组织积极行使公益诉权，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护社会公共利益。

二者的区别在于：一，行政公益诉讼要促进依法行政、严格执法，民事公益诉讼要督促法律规定的机关和有关组织积极行使公益诉权，民事诉讼法修改之前，是有法律规定的机关或有关组织提起诉讼的，新增加的条款中是增加了支持起诉制度，很明显两种公益诉讼制度目的不同，所以支持起诉制度也就因其目的不同存在于民事公益诉讼中；二，行政公益诉讼维护的是国家利益和社会公共利益，而民事公益诉讼维护的是社会公共利益。一个是检察机关直接介入，另一个是检察机关间接介入，这与其保护的公益不同有很大的关系。涉及到公共利益需要检察机关介入，这是毋庸置疑，但是不同的是处于民事公益诉讼和行政公益诉讼的框架之内，情况有所不同，民事公益诉讼中，因其民事性，由法律规定的机关和有关组织提起诉讼，又因对公共利益的保护，支持起诉制度应运而生。

（二）被支持起诉主体需要支持的缘由

被支持起诉主体，是指法律规定的机关和有关组织，其有权提起民事公益诉讼，而且在起诉时检察机关可以支持。在上述内涵中，提到了被支持主体能够被支持的理由，而这里主要是分析它需要被支持的缘由。

对其作为起诉主体，能力是可以肯定的。但是这里研究的重点是其作为被支持主体，需要被支持的原因。检察机关支持民事公益诉讼实际上是存在力量博弈的，身处原告的公益组织与作为被告的主体之间的博弈关系。一般情况下，民事公益诉讼由于专业性较强、取证困难，原告在诉讼过程中并不占主动，甚至出现被告如果是经济实力较强的大企业，那么这样更加增加了原告的起诉压力和阻力了，这样就使得双方的力量不均衡，更达不到保护公益的目的。检察机关的支持，无论是专业性、取证以及力量上都会有所均衡。另外，被支持的机关和组织，法律能力缺乏，法律能力一般是指社会关系的主体运用法律武器参与诉讼的能力，具体而言，包含了收集证据的能力、运用法律的能力、法律关系的逻辑推理能力、发表意见主张的说服能力、与对方谈判和解的能力等方面的能力总称。而就民事公益诉讼而言，法律能力主要是运用法律的能力，虽然提起诉讼的主体也是严格限定的，但是其也并非是专业的，出于公益的保护，兼顾民事诉讼的特殊性，检察机关支持可以在法律能力方面给予其帮助。

而且民事诉讼法修改之前的第五十五条中提到了法律规定的机关和有关组织，但是当时的规定存在主体模糊，而支持起诉制度存在也将对这一情况进行扭转，民事公益诉讼的目的中也提到要督促法律规定的机关和有关组织提起诉讼。

不论是与行政公益诉讼的对比，是被支持主体需要被支持的缘由，都是论述民事诉讼中支持起诉制度的重要性。虽然检察机关支持法律规定的机关和有关组织起诉是必要的，是保护公共利益的，但是在实践中要把握好尺度。检察机关作为公权机关介入私权领域，要对其进行限制，所以检察机关作为支持主体，要遵守有限介入原则。有限介入，即可以介入，但不是完全介入，要保持一个“度”，也就是在民事公益诉讼中，检察机关可以帮助法律规定的机关和有关组织收集证据、法律推理等，但是不能完全起主导作用，它只是辅助性作用。但要注意的是，因公益诉讼的公益性，检察机关在后续还需要继续跟进。

三、民事诉讼法第十五条与第五十五条的关系

我国《民事诉讼法》第十五条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。这是我国民事诉讼法中关于支持起诉原则的法律规定。《民事诉讼法》第五十五条很明确规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，法律规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。这是本文研究的重点，是支持起诉制度的法律规定。这两个条款都具有支持起诉的内容，二者的关系是怎样的呢？对二者关系的分析，可以加深对民事公益诉讼中支持起诉制度的理解。

支持起诉原则，是指民事诉讼法第十五条规定的，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。依照该条款所在民事诉讼法中的位置，即总则中任务、适用范围和基本原则中，以及依据学界的共识，认定该条款是支持起诉原则，认定支持起诉原则也是民事诉讼法中的一项基本原则。该原则体现了我国弘扬社会主义道德风尚，扶助弱小，使合法的民事权益能够受到法律保护以实现公平与正义的法律精神，符合民主法治的精神。

而依据上述论述，本文研究的是民事公益诉讼中的支持起诉制度，也就是民事诉讼法第五十五条的规定。通过分析对比民事诉讼法第十五条与第五十五条的规定，即从分析相关法条的角度对进行这一问题进行研究。

从支持主体、被支持对象、支持事由三方面进行简要对比。根据民事诉讼第十五条规定：第一，支持主体是机关、社会团体、企业事业单位；第二，被支持对象是受损害的单位或个人；第三，支持事由是损害国家、集体、个人民事权益的行为。相对应的，第五十五条分别为：人民检察院；法律规定的机关和有关组织；对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。首先，就支持事由来说，损害国家、集体、个人民事权益与损害社会公共利益之间，前者既包含公益，也包含私益，而后者只包含公益，在公益上有重合。其次，对于支持主体方面，机关、社会团体、企业事业单位与人民检察院之间，关于二者的关系，或者说就机关、社会团体、企业事业单位，是否包含人民检察院，学界也是有很多争议的，但是多数学者认为二者具有包含关系。最后，在被支持对象上，受损害的单位或个人与法律规定的机关和有关组织之间，与案件有直接利害关系的当事人，法律规定的机关和有关组织虽然不是与案件直接相关的当事人，但是损害公益必然损害一些人的利益，为了保护公益，代表公益进行诉讼，这二者的联系并不是很大。总的而言，第五十五条对第十五条有适用，但是在适用中因公益诉讼的特殊性使其与第十五条的内容存在差别。

第十五条支持起诉原则的遵旨在于保护公共利益、保护弱势群体，其对弱势群体的保护，使弱势方当事人的合法权益能够得到平等的保护。而第五十五条民事公益诉讼中支持起诉制度强调对社会公共利益的保护。两者在保护的方向上存在着偏向不同，这是不同的一方面。第五十五条的修改，支持起诉制度的添加，是因为时代的需求而产生的，随着社会的发展，不论是环境、食品等领域都出现了各种问题，这样检察机关支持环境公益诉讼制度也就带有了时代的烙印。而且第十五条支持起诉原则在实际操作方面还存在问题，但是第五十五条支持起诉制度，重在保护社会公共利益，在实际操作上是值得肯定的，这是二者不同的另外一方面。二者虽有联系，但还是确有区别。

民事公益诉讼中支持起诉制度，是随着社会发展的需求，随着需要对公益的保护而产生的，在对公益进行保护时，检察机关可以给予支持，在社会层面上，由法律规定的机关和有关组织作为起诉主体，有利于主体之间的平等，双方权益的保护。民事公益诉讼中支持起诉制度的存在，对民事公益诉讼的开展是有帮助的，有助于保护公益。

结语：民事公益诉讼中支持起诉制度因需求而产生，上述的论述主要从支持起诉制度的相应法条进行分析，分析其支持主体、被支持对象等。同时通过与行政公益诉讼相应法条的比较、通过支持起诉对象本身的问题，分析支持起诉制度的重要性，支持起诉制度对民事公益诉讼的重要性。最后，还是从法条入手，比较了民事诉讼法第十五条支持起诉原则与民事诉讼法第五十五条支持起诉制度，得出第五十五条虽然有对第十五条的应用，但是还是有所不同。希望通过对支持起诉制度本身的分析，加强对该制度的理解，进而加强对民事公益诉讼的理解。