检察机关民事公益诉讼诉前程序研究

  陈  琴* 

摘要：2017年7月1日，民事诉讼法和行政诉讼法明确规定了检察机关的公益诉讼权，且明确规定诉前程序是检察机关提起公益诉讼必经的诉前程序。但是，对于民事公益诉讼是否要履行诉前程序还是存在一定的异议声，以及诉前程序的法律规定略显简单，如何通过细化诉前程序的相关规定，提高程序规范性和可操作性显得尤为紧迫。

关键词：诉前程序  民事公益诉讼  检察机关  前置程序

检察院提起民事公益诉讼诉前程序是指检察院在履行职责中发现特定领域存在损害社会公共利益的行为，在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持对民事公益诉讼享有优先诉权的法律规定的机关和有关组织( 适格主体) 起诉的制度安排。自检察院提起民事公益诉讼试点之初，诉前程序和提起诉讼即被放在同等重要的位置。但是在实务中以及学术界对民事公益诉讼的诉前程序仍有一些反对的声音。笔者认为民事公益诉讼诉前程序的设置是有必要的，并且需要在目前的基础上不断的去完善，提高诉前程序的规范性和可操作性，充分发挥诉前程序的功效。

一、诉前程序设置的必要性

（一）诉前程序有助于敦促相关行政部门履行法定责任

我国民事公益诉讼所针对的生态环境和资源保护领域以及食品药品安全领域的侵权行为多表现为大规模侵权行为，被侵权人广泛、损害巨大、因果关系难以证明。实施这类侵权行为的主体有不少是当地的利税大户、支柱企业或招商引资的重点企业。在经济发展重于环境保护、食药安全的政绩观惯性作用和强势影响下，相关的政府权力主体针对侵害社会公共利益的行为往往没有动力去履行法定职责，不履行职责、违法履行职责、履行职责不到位、履行职责不全面和履行职责不及时的情形时常可见。这些损害公益的强大主体使得法律规定的“适格主体”望而却步，已不足够去应对起诉。而检察机关作为法律监督机关对行政部门履行法律监督职责是符合宪法规定，提起民事公益诉讼不是为了起诉而起诉，目的是通过检察机关的监督可以让行政机关加强作为，让行政机关主动的去履行职责，增强执法人员的法律意识，也在一定程度上给违法的民事主体警示教育，让其主动去修复危害结果，承担相应的责任。进而督促相关企业规范操作，从根源上解决公益诉讼的问题，提前达到诉讼的效果。

（二）诉前程序有助于补强社会组织的诉讼行为能力

2013年10月首次修改的我国《消费者权益保护法》赋予中国消费者协会和省级消费者协会以民事公益诉讼的原告资格，但自修改后的《消保法》于2014年3月15日开始施行至2018年3月，中消协和省消协提起的民事公益诉讼寥寥无几。1989年通过的我国《环境保护法》纵然历经全国人大常委会2012年8月、2013年6月、2013年10月和2014年4月的四次审议完成了首次修改。并不断扩大环境民事公益诉讼的原告范围。然而，2015年作为中国环境民事公益诉讼的元年仅有九家环保组织成为环境民事公益诉讼的原告。

据统计，适格主体中的绝大多数消协组织和环保组织在提起民事公益诉讼方面迄今依然无所作为，它们所享有的民事公益诉权一直处于“沉睡”的状态，社会组织经由民事公益诉讼很好地参与国家治理的外在期待依然未被满足。在民事公益诉讼中社会组织普遍表现出有心无力、有力无心和无心无力等现象。从已有的案例来看消协组织和环保组织已往的表现足以说明社会组织的诉讼行为能力亟待补强。

消协组织和环保组织提起民事公益诉讼往往是证据调查难以及对手的强大使得相关组织不敢提起诉讼也没有足够的能力去诉讼。而检察机关作为国家公权力，不仅具有强大的检察权，还有专业的法律队伍。按照目前的诉前程序来看，对损害公共利益的违法行为及其损害后果进行调查核实是检察院履行诉前程序的必经环节，在这一环节中检察院可以采取除限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施以外的其他任何措施，其可依其职权优势收集到消费者保护组织和环保组织无法取得的证据，这些证据通常能够确保民事公益诉讼的诸项请求得到法院的支持;对需要由法院依职权或申请调查收集的证据，检察院可事先自行依法收集，将固定这些证据的时间大为提前。经过诉前程序，消费者保护组织和环保组织提起诉讼的，可直接利用检察院此前已收集到的证据来减轻自己搜集证据的压力，提高胜诉的可能性。

（三）防止滥诉的发生

不管是生态环境、资源保护还是食品药品安全领域在我国目前的情况都是不容乐观的。公民群体广泛，若是对其提起环境民事公诉不加以具体限制，能够想象的是环境民事公益诉

讼数量将大幅增加，法院本已严重的案多人少矛盾更为突出，司法效率降低。江伟教授曾表示；“公民诉讼的提起不能没有任何限制，否则就可能会被过度利用，法院因而不堪重负，遵纪守法的企业也不堪其忧。” 

公益诉讼中，提起诉讼主体不同，前置性程序的功能也不相同。在理论层面上，由于公益诉讼的主体可以多元化，除了法律规定的机关和组织，甚至公民个人也可能具有原告资格，如美国的“私人总检察长”理论和公民诉讼制度。但此时就必须要防止“没有正面意义的公民诉讼，以免影响企业正常生产经营和政府行政执法”。因此规定了60日通告期限制度，给负责监管的行政主管机关和负有直接责任的污染企业改过自新的机会。因此对公民提起公益诉讼前置性程序的设置侧重于对诉权滥用的限制。

（四）检察权的谦抑性和法律监督性

民事公益诉讼归根到底还是民事领域，受私法调整。而检察权则是国家公权力，如果检察权介入太深很有可能会侵犯合法的私益。在民事诉讼中，检察权应该谦抑克制，以防对诉权和审判权的不当干涉，需要对其运行空间作恰当界定，以期达到检察权、诉权及审判权在民事诉讼中既对立又统一的协调运行。宪法也明确规定检察院是法律监督机关，理所应当保护社会成员的公共利益。检察院虽然不能完全代替受害主体充当民事公益诉讼的原告，但是在符合法律规定的条件下则可以介入其中。具体到实践中，在发生侵害公益的民事案件时，检察机关应当保持司法的谦抑性，首先应该做的是督促法律规定的有资格主体提起民事公诉。如果其由于种种原因不知起诉、不愿起诉，此时检察院便可基于检察机关的法律监督职能和公共利益维护者角色，支持其向人民法院提起诉讼。若检察院履行完法律规定的诉讼前置程序后，有起诉资格的主体仍未提起环境民事公诉，已遭受破坏的环境利益未得到恢复的，检察机关在此种情形下不仅有权而且应当及时行使法律所赋予的诉讼权利。

二、诉前程序存在的问题

公益诉讼中，提起诉讼主体不同，前置性程序的功能也不相同。民事诉前程序的制度设计应尽可能发挥节约司法资源的目的， 督促和建议有关机关和组织提起公益诉讼。在实践中民事公益诉讼诉前程序主要存在以下几个突出问题。

（一）诉前程序法律规定略显简单

民诉法第55条的规定使得包括环境公诉在内的民事公益诉讼由理论层面走向制度规定，不过，本条文内容简单粗略，仅关于民事公益诉讼的提起主体，并未涉及民事公诉的诉讼前置程序。虽然包括《民诉法司法解释》在内的相关司法解释都对环境民事公益诉讼作了进一步具体规定，但对于环境民事公诉提起前应履行的诉讼前置程序并未提及。中国共产党召开的十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度。紧跟其后，最高人民检察院出台了“试点方案”与“实施办法”，两个文件对民事公益诉讼的诉前程序作了简略规定。《试点方案》第二部分主要内容第三点是关于公益诉讼在向人民法院提起前应履行的诉前程序的规定，诉前的内容为检察机关在起诉前对法定机关或者有关组织的先行督促起诉和支持起诉，《实施办法》第十三、十四条对诉前程序也作了规定，具体内容和《试点方案》中的规定一致。从最高人民检察院发布的针对公益诉讼的最新文件可知，检察机关提起环境民事公诉应当履行的诉讼前置程序是依法督促或支持法定有资格诉讼主体提起环境民事公诉，虽说与之前的环境民事公诉相关法律、行政法规和司法解释相比较而言，最高人民检察院发布的这两个规定已经在具有法律效力的正式文件中确立了诉前程序，但不可否认的是目前环境民事公益诉讼诉前程序内容缺乏，仍需在现有的基础上不断的完善。

（二）诉前程序方式较单一

民事诉前程序制度的设计应当尽可能发挥节约司法资源的目的，而目前不管是制度上还是实践中诉前程序的方式还是比较单一，体现在以下几个方面：第一，范围过窄，检察机关仅在有管辖权范围内建议有关组织提起诉讼。第二，督促和建议制授权机关和组织提起公益诉讼的效果不好。

三、诉前程序完善建议

（一）完善法律规定，充实诉前程序

民事公益诉讼诉前程序虽然入法，但是对于诉前程序的规定还是过于简单。可以从以下几个方面在制度上进行完善：

1.公民或者相关组织提起民事公益诉讼前应履行通知义务。不管是公民、法律规定的组织还是检察机关提起民事公益诉讼都不是为了诉讼而诉讼，目的在于让相关的组织或者个人能够及时的消除造成的损害。该制度并非是提高诉讼门槛、故意增添障碍，而是在能够以迅速便利、高效经济的方式实现制止损害扩大，没必要舍近求远，执意选择诉讼途径来解决问题。享有诉讼资格的主体在向法院提起民事或行政公诉之前，应当先行向相关环保行政机关进行反映请求其尽快处理，若在法定期限相关行政机关积极执法，处罚相关企业或者个人，避免侵害行为的继续，使得侵害结果没有出现进一步恶化的趋势，或者相关企业与个人自行改正，采取有效措施，防止了损害的扩大，并且投入资金、技术修复已受损公益，那么公民与相关组织自然无必要再提起环境民事公益诉讼，反倒节省了原本有限的司法资源，使得受损的公益问题得到了最快速度的解决。如果相关部门或者委托机构没有在法定期限内给予有效的答复或处理的结果违反法律规定，抑或相关企业和个人的破坏行为仍未停止，公益仍处于危险状态，原告在这个时候才可以行使民事公益诉讼权利，转向寻求司法层面救济，向人民法院提起民事公益诉讼。

2.检察机关提起公诉前应先行督促起诉或者支持起诉。检察机关即使有强大的法律监督权，但是在民事领域，检察机关一般不能提前介入，具有民事上的谦抑性。检察机关自行发现或收到举报线索后调查得知环境污染事件或者其他危害公益的民事案件的，应当按照法律规定的诉讼前置程序首先督促或支持法律规定的有起诉资格主体提起环境民事公诉，这符合检察权在民事领域的行使不宜积极主动的特点。对于检察机关的先行督促而言，其性质应该是提醒式、建议性的，最终原本有诉讼主体资格的主体是否向法院提起民事公诉取决于其是否愿意，检察机关应当尊重其自由意志而不得强迫其必须提起，否则就有公权力压迫私主体之嫌，侵害了私主体的民事活动自由。督促内容上应表明对于已经发生的侵害事件，检察机关希望有起诉资格的主体能够作为公共利益的代表向人民法院提起民事公诉，如果在相应期限内未提起的，则由检察机关以公益诉讼人身份代为提起，对于期限规定，不宜太短，应留有适当的时间让法定机关或有关组织考虑权衡。至于督促方式上，应采取书面文件形式，这样能够固定、保存，可以作为检察机关已经履行督促义务的证据，若日后检察机关提起环境民事公益诉讼，可用此书面文件证明其实施了诉前程序，不存在违反法律规定的前置程序问题。其次，检察机关提起民事公诉前应当先行督促或支持法定机关或有关组织提起，此规定的精神来源于民诉法中第十五条规定的“支持起诉”原则，该条法律规定的具体内涵为包括机关在内的非自然人主体对于合法民事权利和利益受损的主体可以支持其依法向人民法院起诉。

（二）完善诉前程序方式 

1.应扩大范围，不宜限制为“辖区内”。即仅在有管辖权人民检察院的所属地区范围建议有关组织提起诉讼。这样不仅因范围有限，找不到适格主体提起诉讼，而且，由于管辖权的上移和下移，也涉及“辖区”的不稳定。更严重的问题是，会产生检察机关提起诉讼后，不在辖区内的适格主体提起诉讼的问题，在试点中这一情况已经出现，法院将其他主体列为共同原告进行审理，那么诉前程序的意义就被削减了。

2.要采取可行和更加有效的方式，督促和建议法律授权的机关和组织来提起公益诉讼。比如，可以参照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条和《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条、第7条的规定，以公告方式履行诉前程序，设定公告期和公告的程序效力。这样不仅辐射范围广，透明性和公正性增强，而且程序效力也更加明确。

 3.充分运用支持起诉，采用提供线索、协助调查等方式支持有关组织提起诉讼，发挥幕后作用，以利于司法资源的高效配置。