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检察机关服务乡村振兴战略研究
  • 2018-08-29 17:40
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检察机关服务乡村振兴战略研究

—以支持起诉为视角


陈琴

摘要:习近平总书记在党的十九大报告中明确要求“实施乡村振兴战略”,这是我们党在全面认识和把握我国发展阶段性特征基础上,从党和国家事业发展全局出发做出的一项重大战略决策。检察机关作为国家法律监督机关,新时代大背景下如何服务大局,切实为实施乡村振兴战略贡献检察智慧和力量是检察机关以人民为中心的理念。本文从检察机关民事行政检察部门支持起诉为视角,从该制度服务乡村振兴的路径展开,通过支持起诉的理论研究及实践中存在的问题提出完善该制度的相关建议。

关键词:检察机关  乡村振兴  支持起诉  服务大局  


全国检察机关学习贯彻两会精神电视电话会议上,最高人民检察院党组书记、检察长张军提出了“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的“十二字”新要求,张军检察长的重要讲话政治性、人民性、实践性、指导性都很强,是引领新时代全国检察机关和检察事业与时俱进、创新发展的总要求。立足检察职能,创新发展民事行政检察,支持起诉制度值得深入研究。支持起诉制度通过服务乡村振兴,帮助农民解决法律相关问题,切实维护农民的利益,为新时代产业兴旺、生态宜居、乡风文明的乡村振兴提供法律保障。

一、支持起诉制度助力乡村振兴的路径

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,加快农业农村现代化,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。支持起诉制度将全面按照乡村振兴战略的总要求,充分发挥检察机关支持起诉制度在实现乡村振兴,构建乡村治理体系上起到的重要作用。因此,检察机关支持起诉制度在服务乡村振兴战略上的路径可以从以下三个方面来探讨:

(一)通过支持起诉,构建和谐平安乡村。

和谐平安是百姓安居之本,地方乐业之基,乡村振兴离不开平安乡村的建设。检察机关民事行政检察部门在构建和谐平安乡村也可以有作为。针对侵占农村集体资产、农村土地承包、适度规模经营等领域的影响和谐稳定的民事行政案件,在符合法律规定的前提下支持起诉。据徐州市人民检察院统计,该市检察机关从2015年至2018近三年时间里成功支持起诉704件民事案件,为748名群众挽回经济损失223万多元。其中成功支持陆敬华等44人起诉睢宁亨通纺织有限公司劳务合同纠纷案以及王莉等11人起诉讨薪案件。此类案件的成功办理,不仅维护了农民等弱势群体的合法权益,也对乡村稳定和谐起到了重要的作用。

笔者曾经参与办理与农村土地承包有关的案件,案情大概是这样:1999年X月,A公司与X村签定了一份30年的土地租赁合同,将村集体的30亩地(实际是56亩)以每年3000元的租金租给A公司。随着经济的发展,该村的土地经济利益大涨,矛盾激化。2014年,该村村民就对出租的这些土地问题不断的上访维权,认为相关人员侵占的村集体的土地,侵害了村集体的利益。当年该案件在办理的过程中,村民还冲击了当地派出所,严重影响了当地的社会治安。后经检察院反贪反渎等部门的介入下予以平息。2018年年初,有关村民向我院控告申诉。我院民行检察部门认为此案可以支持起诉的角度,帮助村民解决问题,化解纠纷。目前,案件的办理起到了一定的效果。通过该案的办理,深刻的感受到支持起诉制度为当地村民化解相关的矛盾,维护乡村和谐平安起到了重要的作用。

(二)通过支持起诉,高质量护航美丽乡村。

“绿水青山就是金山银山”,呵护好乡村的绿水青山,留得住农民的金山银山,离不开法治这座“靠山”。目前,检察机关对符合公益诉讼条件的案件可以依法提起公益诉讼,保护乡村生态环境,也可以通过支持起诉相关部门提起公益诉讼,让更多的人意识到美丽乡村是乡村振兴的重要内涵之一。此外,某些案件可能达不到公益诉讼的条件,却得影响到村民的生活环境。在这种情况下检察机关可以通过一般的支持起诉来维护青山绿水。比如中山市第二市区检察院办理的支持东凤镇同安村委会起诉李铭环境污染纠纷一案。通过该院公诉部门移送的材料,民行检察干警联合该院东凤检察室、东凤环保分局、同安村委,到现场实地考察。经全面了解情况后,向同安村委表示支持他们起诉李铭的初步意见,准备起诉相关的证据材料,派员到庭参加诉讼,并当庭宣读支持起诉决定书。后法院判决李铭承担414314元的治理费用。该案成功支持起诉是该院民事行政检察部门充分发挥检察职能参与环境污染治理的重要方式,为乡村的生态文明建设起到了重要的作用。支持起诉与公益诉讼相结合,360度无死角呵护乡村生态环境,高质量护航美丽乡村,为构建生态宜居的乡村振兴提供了有力的法律支持。

(三)通过支持起诉,培育文明乡风。

乡村振兴的总要求明确提到新时代的农村要乡风文明。检察机关通过支持起诉,充分依托乡村治理新体系,深入落实多元化纠纷解决机制,通过对婚姻家庭、讨薪案件的办理,实现“司法培育时代新风尚”的功能,从而弘扬乡村社会正能量。通过支持起诉活动弘扬公序良俗,促进良法善治,助推乡村道德建设。引导村民移风易俗,做到尊法、守法、学法、用法,推动乡村文明的良好家风、朴实乡风的形成。比 如农民工讨薪案件的办理,让每一个原告都深刻的认识到了诚实守信的重要性。对发扬中华民族的传统文化和社会主义核心价值观具有重要的意义,对乡村振兴注入了强有力的精神支撑。

二、检察机关支持起诉的理论依据

(一)支持起诉制度的理论依据

支持起诉制度的理论依据主要有国家干预理论、公共信托说、司法救济请求权三种理论。

国家干预理论源于前苏联的法学理论。列宁提出“我们不承认任何‘私人’的东西,在我们看来,经济领域中的一切都属于公法范围,而不是什么私人的东西……由此必须扩大国家对‘私法’关系的干预,扩大国家废除‘私人’契约的权力,不是把罗马法典,而是把我们革命的法律意识运用到‘民事法律关系’上去。”国家干预理论肯定国家对私权的干预,在社会主义国家里,企业事业单位、机关、团体和个人的民事权利,是在社会主义的经济基础上产生的,民事权利不是权利主体的‘私权’,民事权利的行使往往涉及国家、集体和他人的利益。因此,对当事人处分行为是否合法,国家必须干预。

公共信托说认为政府对一些特殊的财产应承担起受托人的义务,即依财产本身的性质最大限度地保障社会公众能实现对这些财产所应当享有的权益。该理论涉及三方主体,国家、公众和资源所有权人(或其他私权利主体),通过对这三方权利义务设定以实现其既保护人类共同赖以生存的环境资源同时又不侵犯个体私权利的目标,为支持起诉制度的科学构建提供了佐证和依据。在支持起诉制度中认为是,机关、社会团体、企事业单位;法人、集体、个人;侵害权利的主体。即支持起诉制度在设计时,可以借鉴“公共信托说”,处理好这三方的关系。

司法救济请求权是指当个人的权利或者自由被非法侵犯时,要求司法机关给予听审和裁判的权利。司法救济权有刑事司法救济权、行政司法救济权及民事司法救济权,民事司法救济权则是支持起诉制度的理论依据之一。民事司法救济权的表现方式有民事起诉权和诉权。随着社会经济的发展,诉权理论也不断的在发生变革,出现了以“诉的利益”为基础的诉权与实体权利分离的倾向。支持起诉制度符合历史的浪潮,对支持起诉制度的进一步完善提供了理论上的支撑。

(二)我国检察机关支持民事起诉的法律依据

1982 年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第13条以基本原则的方式规定了支持起诉制度。1991年《华人民共和国民事诉讼法》第15条在对前述第13条略作修改的基础上继续明确规定支持起诉制度为一项民事诉讼法的基本原则。现行民事诉讼法第 15 条规定:“机关、团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为, 可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”检察机关作为法律监督机关,应属于民诉法第15条规定之中机关,在符合一定条件下可以支持民事起诉。这也是支持起诉制度在我国立法中唯一的规定。

三、支持起诉制度存在的不足

支持起诉制度在民诉法中的存在是有一定的历史,但是其立法的目的却一直没有实现,该制度在实践过程中可以说是基本被架空。结合办案实践,主要原因有以下几方面:

(一)案件线索匮乏

充足的案源是做好支持起诉工作的前提和基础。而实践中很多的弱势群体对于自己遇到的纠纷不想、不敢、不能利用法律手段来维护自己权益导致案源不足,再加上检察机关民事行政检察部门的案件是呈倒三角的模式,在基层院案源更是少之又少。

(二)法律规定过于原则化

支持起诉原则的立法本意是“弘扬社会主义道德风尚,建设社会主义精神文明,扶助弱小,使合法的民事权益能够受到法律的保护,体现我国社会主义人与人之间的新型关系。”但是被学界确定为基本原则的支持起诉原则,除了民诉法第十五条原则性的规定外,没有其他任何更加具体的原则、及操作程序,使得支持起诉原则对民事诉讼活动缺乏指导性,导致该制度被架空。

(三)支持起诉的方式不一

实践中如何支持起诉,各地的做法也不尽相同。有的检察机关参与整个诉讼过程,诉前制作支持起诉书, 协同原告收集证据,诉讼过程中参加法庭调查, 参与法庭辩论, 发表支持意见。有的支持起诉的方式类似检察机关参加抗诉的再审程序,检察机关在庭审前对于检察机关有必要调查取证的,可以收集证据,在庭审中可以向法庭出示检察机关收集的证据,但不参加法庭辩论,在开庭的每一个阶段结束的时候,均发表意见并在法庭辩论后发表支持起诉意见。还有一些检察机关支持起诉的方式比较简单,仅派检察官出庭宣读支持起诉意见书,或仅仅提交支持起诉意见书表达书面意见,不派检察官出庭支持起诉。

四、完善支持起诉制度的思考

(一)建立联系制度,丰富支持起诉案源

积极将支持起诉重点放到特别需要法律援助的弱势群体身上,有效拓展民行工作领域,丰富支持起诉案源。笔者认为可以从以下几点去做:一是走出去主动出击。积极利用“两微信一端”等各种平台,强化职能宣传,主动把法律服务送到群众身边。走进田间地头和企业社区,广泛收集案件线索。充分利用基层法律服务机构,在法律援助中心、司法所、律师事务所设立工作站,联系点,聘请民行检察联络员,发放便民卡等方式。二是与内设机构建立协作配合机制。建立与公诉、侦监等主要业务部门协作配合机制,最大化实现业务部门之间案件资源整合,形成维护民生民利检察合力。三是拓宽支持起诉案源范围。结合环境公益诉讼工作,对破坏农村生态环境污染行为依法支持社会组织提起民事公益诉讼等。

(二)完善具体操作程序

针对支持起诉制度的原则性规定,笔者认为可以制定可实际操作的程序来规范检察机关支持起诉的具体操作程序:

1.规范申请与审查受理

对于酌定起诉案件需要当事人自己向检察院申请支持起诉,如果当事人没有申请,检察机关不能主动支持当事人起诉。可以由当事人本人或者当事人受权的代理人向有管辖权法院所在地的同级别检察院提出,且应当以书面形式提出,各种证据材料也应在申请时一并提交。当然,如果当事人书面形式提出确有困难的,可以口头提出申请,由检察人员对当事人的申请记录在案。检察机关受理 后主要从形式审查和实质审查两个方面进行审查。形式审查主要从主体、案件类型、案件管辖权三个方面进行。实质审查申请人实际损害、被申请人能否独立完成诉讼两方面进行深入审查。

2.明确支持起诉诉前阶段的制度

(1)调查取证

首先,对于调查取证,笔者认为检察机关可以参与支持起诉的调查取证,如果不参与调查取证那么支持起诉就不会收到最佳的效果。当然对于检察机关调查取证的权限范围需要作必要的限制。对于国家利益和社会公共利益受到损害类的案件,检察机关可以依法行使调查取证权主动参与调取案件相关的证据;对案件事实认定只有一般影响或者影响力极其微弱的证据,这样的证据需要当事人自己去收集,检察机关不宜介入;对于私益诉讼案件中只关系到当事人自身利益的案件事实,如果当事人收集不到证据,检察机关可以为当事人的调查取证提供指导,但不能主动去调取。

(2)诉前和解

笔者认为在提倡积极化解矛盾、提高司法效率、节约司法成本的改革目标下,检察机关可以积极参与到当事人的诉前和解中并促成当事人达成和解协议,但是在参与双方当事人和解的权力应当为参与或者帮助的性质,不具有居中调解的以性质。

3.诉中检察机关支持起诉制度的完善

(1)明确检察机关在诉讼中的地位

对于检察机关在诉讼中居于什么样的诉讼地位,有证人说、代理人说、共同诉讼人说、诉讼参加人说。综合各学说的优缺点,笔者认为检察机关在支持起诉中的诉讼地位应当是支持起诉人的地位,因为支持起诉的本质就是帮助当事人完成诉讼。但是在诉讼中对于当事人意思表示有不同看法时,可以向当事人或法院提供意见或建议,但不能超越当事人,代替当事人行使诉讼权利。

(2)明确检察机关在支持起诉中与相关诉讼主体的法律关系

首先应当明确检察机关与被支持者是帮助与被帮助的关系,一是检察机关不是当事人的诉讼代理人;二是在检察机关支持错误或者失误的情况下造成原告败诉的,不应当承担过错责任。第二明确检察机关与对方当事人的关系。检察机关在支持起诉中的仅仅是支持起诉人的地位,与对方当事人不是民事诉讼中原告与被告的关系,也不是类似刑事诉讼中“控辩关系”,若对方当事人提出和解等请求应当向原告提出而不应当是向检察机关提出。

(3)明确检察机关在支持起诉中与法院的关系

在支持起诉中检察机关与法院的关系不是监督与被监督的关系。第四明确检察机关在支持起诉中的权利义务。包括发表支持起诉意见的权利;出席法庭审理的权利;参与调解的权利;纠正自身错误的义务。

(三)明确检察机关支持起诉的方式

主要从法律帮助、物质帮助结合检察机关介入诉讼时间的不同,将这三方面的帮助具体化。

1.法律帮助

在诉前阶段,检察机关可以为当事人提供法律咨询解答当事人的各种疑问、解释法律规定、解答法律问题、勘察现场、收集调取与案件有关的证据材料、联系法定鉴定机构、协调各部门之间的关系、撰写法律文书包括诉前财产保全申请书、减免诉讼费申请书、民事起诉状等文书、为当事人制定诉讼计划。也可以通过向有关单位发检察建议督促其起诉,或者通过支持起诉告知程序,向被告方送达支持起诉告知书,告知相关人员检察机关支持起诉的情况。通过这样的程序使得相关的纠纷在诉前阶段就能够很好的解决。在诉中阶段。检察机关可以出席法庭审理、宣读支持起诉意见书、参与双方当事人的调解、为当事人提供法律意见、撰写法律文书包括诉讼保全申请书、延期审理申请等。应当注意的是检察机关在支持起诉时,应将支持的工作重点定位在“帮助”上,不能突破这个界限,不能变成当事人的代言人或者代理人。

2.物质帮助

检察机关在对当事人的经状况进行充分考察后,认为确有必要可以对起诉确实有实际困难的当事人提供资金和物质方面的支持。比如可以为当事人垫付诉讼费用,帮助其完成诉讼;也可以由检察机关与其他机关或者企事业单位协调,为当事人提供或者减免费用。

结语:支持起诉制度给新时代检察事业的发展创新带来了新的发展契机。服务乡村振兴充分体现了检察机关讲政治、顾大局、谋发展、重自强的检察智慧和检察力量。为构建和谐平安、生态宜居、乡风文明的新时代乡村振兴提供了法律保障,是支持起诉原则帮助弱势群体的立法宗旨的体现。因此,从程序上完善支持起诉制度,明确检察机关支持起诉的方式方法,明确各阶段检察机关的实际操作程序,该制度必将在实践中发挥更大的作用,为新时代检察事业的创新发展注入新鲜活力。

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